公視國際頻道爭議中那些沒說清楚的事(三)

魏玓 AdiWei
11 min readAug 7, 2020

文/魏玓

[公視國際頻道爭議中那些沒談清楚的問題] 之三

這次爭議中的另外一個焦點,是公視基金會董事會對於國際影音平台案的反彈(所謂「繞開董事會」),以及董事會和總經理或經營/執行團隊(以下就以總經理為代表)之間的衝突。這些爭議最後導致一名董事,一名總經理,一名執行副總,一名新聞部經理的辭職。

這場爭議和結果,以一個對公視問題和內部狀況略有了解的人來說,都有點搞不懂了,我想更不用說一般公眾了:公視到底怎麼回事?

我說的搞不懂,不是指實際發生了什麼,關於這個,現任董事之一陳順孝(阿孝)有做了非常清楚詳實的紀錄,另外相關董事和總經理等主管也都有公開說明或接受訪問,要拼湊出事件始末,應該不難(雖然有些部分是各說各話,有些外面的人不知道的,就先當做不知道)。最難的在於,這些衝突跟我們前面兩個沒被說清楚的議題(國際宣傳、公視與政府的關係)原本是不同層次的問題,卻被全部搞在一起。

頭兩篇文章已經把這幾個議題先拆開,也分別討論了前兩個議題,接下來應該就要回到上述衝突的原點:公視董事會到底應該扮演什麼角色?董事會跟總經理之間的合理關係是什麼?總經理可不可以「繞開」董事會做決策?

今天我們就來說說:公視的董事會和經營團隊之間的關係。

董事長制還是總經理制?不是二選一

一個公共媒體的董事會該怎麼成立,職權是什麼,跟總經理的關係是什麼,實在是一個很龐大且牽涉多端的問題。我沒辦法在這裡一一處理,只能策略性化繁為簡地談(尤其是有很多朋友跟我說上一篇寫太長啦XD)。先談理論上與經驗上的原則,然後討論台灣的獨特狀況,最後再回到這次的爭議,。

我們先來釐清一點。公共媒體到底是董事長/董事會制還是總經理制比較好?前者指的是董事會是主要的決策機關,而後者則是由總經理和執行團隊來做主要決策,董事會僅是代表人民來監督。1960年代之後的企業治理觀念,一般覺得後者是比較理想、有效率的治理型態,也就是有一個CEO,或說執行長,他和他的團隊就是主要營運決策的負責人和執行人,董事會則是代表股東(如果是公共媒體,股東應該就是指全民)來監督,執行團隊是不是有確實照顧或增加股東們的利益。而董事會最重要的決策,可以說就是幫公司/組織選任一個好的執行長。

不過,就我對西方公共媒體的觀察,這題的答案並不是二選一。要先說,我從來不認為西方模式就是標準答案,但我們可以追究他們這麼做的原因,做為我們設計本土模式的參考。

回到問題和答案。如果不是董事長制也不是總經理制,那他們怎麼做?這裡有兩個特徵:一個是非兩極化的混合制,也就是一個光譜,而不是二選一;另一個是隨時間和情況來改變,不是固定的。以下還是用我比較熟悉的BBC來當例子。

BBC的治理模式變遷,基本上有兩個重要的轉型點。從1920年代創立一直到2007年,非常長的一段時間,都是董事長(Chairman of the board of the governors)和總經理(director-general)的雙元治理架構。董事會原則上是內部監管機關(regulator),總經理則是日常決策和執行者。但是從一開始,董事長和董事會對於決策的參與程度,就是一直在浮動的,跟外在政治經濟環境、董事長和總經理的行事風格,以及最重要的,BBC被賦予的階段性任務有關。對外而言,董事長和總經理都同時代表BBC,但誰扮演的角色更關鍵或更顯著,也是變動的。

舉例來說,早期奠基BBC基本運作精神和文化的John Reith在任職BBC總經理期間(1922–1938),就是BBC的看板人物,也是實際的操盤者。我想除了研究BBC治理歷史的專家,很少人能夠不Google就說出Reith任職期間的董事長名字吧(總共有五位呢!),但重點是,這些都帶有爵位,在英國也是大有來頭的人物,都是接受或採取了以總經理為主導的方式來運作BBC。

1947到1952年擔任BBC董事長的Ernest E. D. Simon,出身工程企業,可能是BBC董事會歷史上第一個參與日常經營工作較多的董事長。這首先跟戰後英國社會的各方面重建需求有關,此外這個角色調整,也是獨立委員會的研究和建議下的結果。另外一個比較近的例子是Christopher Bland(1996–2001任職董事長),他是保守黨內閣任命的,但是卻主導董事會任命了一個有工黨身分的總經理Greg Dyke;他也曾經出面拒絕工黨對於更動BBC新聞節目時段的要求。

在這麼長一段的董事會/總經理架構之後,2006年BBC的治理架構出現重大變化,而主要的外在促因便是數位化和全球化的挑戰。當時董事會演變成比較純粹的信託式監理機關(改名為BBC Trust),董事改稱理事,總經理則變成更接近執行長的角色。但是十年後的2017,卻又往回頭調整,把信託會再改回董事會,還讓部分經營團隊的主管(包括總經理)進入董事會,於是董事會的經營管理角色又加重了。此外,監管任務明確改為外部的獨立傳播監管機關Ofcom負責,Ofcom也有更多政策制定或目標要求的空間。

為什麼公視治理架構需要彈性?

為什麼他們要把事情搞這麼複雜?詳細情形我們這裡不探討,但是可以歸納出一些重點(以下的討論就統一使用董事會的概念,將信託/理事會的階段一併納入,但排除這個階段比較特殊的一些設計)。

第一,雖然董事會長期被定位成內部監管機關,但是一直都有某個程度的決策角色,甚至涉入執行層次。這個應該跟董事會的成立性質有關。董事會的基本任務就是「保證BBC可以順利妥善完成公共服務的工作」,所以其實董事會是一種專業任命,而不是民意代表,也不像是股東代表。他們的職權由皇家憲章賦予,而不是民選賦予的,所以有點像是接受委託承擔特殊任務的專家。也因此,他們確實需要某種程度上進入決策工作。另外要補充一點,BBC的董事雖不一定專任,但都是有給職。

第二,中文裡面對regulator的感覺往往比較負面,但是其實它對監管對象的施為,有限制性(restrictive),但也有支持性(supportive)。事實上,歷來BBC董事會的施為反而以後者居多。換句話說,儘管董事會也有監督責任,但是更多時候,他們與經營/執行團隊之間的關係,更像是合作與支援的角色,目標就是順利推動和完成BBC的任務。

第三,所以BBC的任務宗旨「為公眾服務」永遠就是唯一的判準,董事長/董事會該做些什麼,跟總經理的關係是什麼,該怎麼分工,意見相左時該怎麼處理,都在這個首要宗旨之下來運作和調整,而不是鐵板一塊。另一方面,這項宗旨的具體目標,又是隨著國內外政治經濟環境以及社會需求而變動的。這時政府的角色就進來了(參見這個系列的第二篇文章)。有效能的政府理當審度當前以及可見未來的各種情況,訂定國家級的傳播政策和目標,而其中哪些該由或適合由BBC來執行,都應該適時提出政策目標。在這個政策目標之下,政府、董事會、經營團隊該怎麼互相連結以達成目標,也牽連到董事會和經營團隊之間的具體關係和合作方式。

好,在盡可能簡要(好像還是沒辦法太簡要XD)討論完BBC的案例之後,我們(終於可以)回到台灣脈絡。

台灣經驗的空白處

從一開始,台灣的公視法對於董事會與總經理的職責,就是採取一種大致區分、實質模糊重疊的設計。由於這樣的模糊,歷年來的修法建議,大多會主張有必要釐清,同時順應企業治理潮流,以及參考2006年BBC的轉型,傾向主張採取總經理/執行長制。

但正如上面討論的,董事長/董事會跟經營團隊之間的職責模糊,其實並不特別奇怪,也不一定就會出現問題,說不定還有其必要。反過來說,就算從法源釐清了是總經理/執行長制,實際上就會沒有問題了嗎?顯然也不可能。所以我認為重點不在法律上二選一,而是在我們的公視治理設計和運作,少了兩個關鍵環節。

第一,我們缺乏公共媒體的政策指引。這既是指一個比較長遠的、宏觀的、宗旨式的公共媒體政策,也是指短期的、策略性的、針對特定內外在情勢需求提出的具體政策和目標。這一直是台灣傳播領域發展的痛點,但這裡暫不展開。比較重要的是,如果我們此時此刻需要一個公共媒體,它的任務到底是什麼?這無法從學院理論,也無法從外國經驗中獲得答案,而必須從台灣自己的各種社會歷史條件中思考和制定。這個問題從1980年代有興建公共電視的呼聲開始,就應該辯論和回答的,至今仍是空白或模糊的。

第二,公視的董事會沒有具體的負責對象。前面提到,如果是一般公司,那麼董事會的負責對象就是全體股東。但BBC的設計並不是這樣,他們並不主張董事該像國會議員那樣直接向公民負責(即使是BBC Trust時期也不是),而把董事視為專家,他們是履行皇家憲章所賦予BBC執行特殊公共服務任務的一環,而且他們是有給職。這不僅讓董事會的運作有所依據,也能進行問責,更重要的是,他們會和經營團隊合作將BBC的任務一起放在肩膀上。

其實這兩個環節的補足和修正非常困難,因為它們不是修法就可以解決的,而是牽涉到整體政治環境、社會條件,甚至是文化問題。我在文章最後會回來討論。但現在,如果我們可以暫時擱置這兩個環節,那麼可以有條件地討論一下國際影音平台的爭議(這裡一定要特別說明,其實我們知道目前公視董事會內部對這個議題的意見存在分歧,但以下的討論只能分析性地用全稱的董事會來進行,希望讀者能夠明白)。

公視董事會應該和經營團隊站在一起

這次的國際影音平台計畫,如果是一整套國際傳播政策,且規模很大,那其實應該由行政院,甚至是總統等級先提出政策方針,行政院再交由專責部門(文化部和外交部)研擬具體政策目標,並送交立法院相關委員會(公聽或審查)。若認為公視是合適的執行單位,那麼就應該讓董事會和經營團隊都一起參與進來。

但如果只是某項既定政策下的執行項目,也已經放在特定部門的預算之下,那政府部門與公視經營團隊先行初步討論(無論是哪一方發動),或經營團隊先去找專家諮詢討論,我都認為並無不妥,因為這是執行面的工作。可以等到有具體合作或委託計畫了,再送董事會審查即可,沒有所謂「繞開」董事會的問題。

不過,這次爭議之所以難解,是因為一方面在政策層次,沒有完整且已經公開討論過的政策內容和目標設定(到底整體國際宣傳政策的目標和構想為何?);另一方面在執行層次,該項計畫的預算規模卻相對龐大(雖然說要搞國際宣傳50億還是很少,但確實已經遠超過公視的預算規模了),以致於不宜簡單歸類為一般的委託或合作。

但無論如何,我仍然認為,其實只要大家都認可上面討論過的幾個公共媒體治理原則:董事會與經營團隊之間最好是彈性關係以及支援關係,那麼大部分的程序問題都可以很容易化解,也沒那麼嚴重。此次董事會和總經理之間的衝突,多少證明了彼此之間的不信任,以及一種共同體意識的不足。

在爭議出現之後,董事會召開會議針對國際影音平台案進行討論和投票,我個人覺得不是恰當的解決方式。如果要投票,那應該是針對總經理在處理這個案子的行政問題或疏失,更具體說,是對總經理的不信任投票,而不是對這個案子本身的投票──因為根本還沒成案(至於總經理在行政上的疏失到底有多嚴重,這個我了解不足,暫不討論)。如果公視董事會對於經營團隊啟動的案子(就算規模很大)都要在事先進行審查和同意,那我想雙方的互信不足也就其來有自;更不用說,這其實並不是董事會與經營團隊之間的適當關係。

但如果是要討論國際影音平台案,便不宜投票贊成或反對。因為嚴格來說,只要:一、這個計畫的目標基本上是符合「服務公眾」這個宗旨的;二、這個計畫對於協助公視獲取更多資源是有幫助的;那麼原則上董事會其實並沒有在這個階段就反對的理由。我認為處理這個案子比較理想的方式是,在糾正部分行政程序問題(如果真的有)之後,董事會應該和經營團隊站在一起,共同討論出一個對公視承接國際影音平台最有利的方案和條件,去跟文化部做協商,而不是因為程序問題就只決定要或不要。所謂最有利的方案和條件,當然要符合公共服務的基本精神,但同時也要能夠保證公視可以獲得足夠的資源。

PTS can help, and is helping

我的理由是,董事會和經營團隊的命運和任務其實是一樣的,應該要共同作戰,而不是制衡或監督。這一點對台灣的公視尤其重要,我稍後再回頭談。老實說,以台灣公視的處境,任何資源和表現機會都很重要,也很珍貴,這是優先議題,董事會應該要幫忙找出既能獲得資源,又能符合公視精神的方法。我們都知道這次的案子有很多問題,但至少要和經營團隊一起努力試試看,而不是把獨立自主擺在最前面,然後直接進入贊成或反對的階段。說得實際一點,讓公視有機會證明PTS can help, and is helping,50億會很有用,不要輕易放棄。(待續)

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魏玓 AdiWei

傳播是專業,影視是興趣,寫作是生活。