文/魏玓
[公視國際頻道爭議中那些沒談清楚的問題] 之三
這次爭議中的另外一個焦點，是公視基金會董事會對於國際影音平台案的反彈（所謂「繞開董事會」），以及董事會和總經理或經營/執行團隊（以下就以總經理為代表）之間的衝突。這些爭議最後導致一名董事，一名總經理，一名執行副總，一名新聞部經理的辭職。
這場爭議和結果，以一個對公視問題和內部狀況略有了解的人來說，都有點搞不懂了，我想更不用說一般公眾了：公視到底怎麼回事？
我說的搞不懂，不是指實際發生了什麼，關於這個，現任董事之一陳順孝（阿孝）有做了非常清楚詳實的紀錄，另外相關董事和總經理等主管也都有公開說明或接受訪問，要拼湊出事件始末，應該不難（雖然有些部分是各說各話，有些外面的人不知道的，就先當做不知道）。最難的在於，這些衝突跟我們前面兩個沒被說清楚的議題（國際宣傳、公視與政府的關係）原本是不同層次的問題，卻被全部搞在一起。
頭兩篇文章已經把這幾個議題先拆開，也分別討論了前兩個議題，接下來應該就要回到上述衝突的原點：公視董事會到底應該扮演什麼角色？董事會跟總經理之間的合理關係是什麼？總經理可不可以「繞開」董事會做決策？
今天我們就來說說：公視的董事會和經營團隊之間的關係。
董事長制還是總經理制？不是二選一
一個公共媒體的董事會該怎麼成立，職權是什麼，跟總經理的關係是什麼，實在是一個很龐大且牽涉多端的問題。我沒辦法在這裡一一處理，只能策略性化繁為簡地談（尤其是有很多朋友跟我說上一篇寫太長啦XD）。先談理論上與經驗上的原則，然後討論台灣的獨特狀況，最後再回到這次的爭議，。
我們先來釐清一點。公共媒體到底是董事長/董事會制還是總經理制比較好？前者指的是董事會是主要的決策機關，而後者則是由總經理和執行團隊來做主要決策，董事會僅是代表人民來監督。1960年代之後的企業治理觀念，一般覺得後者是比較理想、有效率的治理型態，也就是有一個CEO，或說執行長，他和他的團隊就是主要營運決策的負責人和執行人，董事會則是代表股東（如果是公共媒體，股東應該就是指全民）來監督，執行團隊是不是有確實照顧或增加股東們的利益。而董事會最重要的決策，可以說就是幫公司/組織選任一個好的執行長。
不過，就我對西方公共媒體的觀察，這題的答案並不是二選一。要先說，我從來不認為西方模式就是標準答案，但我們可以追究他們這麼做的原因，做為我們設計本土模式的參考。
回到問題和答案。如果不是董事長制也不是總經理制，那他們怎麼做？這裡有兩個特徵：一個是非兩極化的混合制，也就是一個光譜，而不是二選一；另一個是隨時間和情況來改變，不是固定的。以下還是用我比較熟悉的BBC來當例子。
BBC的治理模式變遷，基本上有兩個重要的轉型點。從1920年代創立一直到2007年，非常長的一段時間，都是董事長（Chairman of the board of the governors）和總經理（director-general）的雙元治理架構。董事會原則上是內部監管機關（regulator），總經理則是日常決策和執行者。但是從一開始，董事長和董事會對於決策的參與程度，就是一直在浮動的，跟外在政治經濟環境、董事長和總經理的行事風格，以及最重要的，BBC被賦予的階段性任務有關。對外而言，董事長和總經理都同時代表BBC，但誰扮演的角色更關鍵或更顯著，也是變動的。
舉例來說，早期奠基BBC基本運作精神和文化的John Reith在任職BBC總經理期間（1922–1938），就是BBC的看板人物，也是實際的操盤者。我想除了研究BBC治理歷史的專家，很少人能夠不Google就說出Reith任職期間的董事長名字吧（總共有五位呢！），但重點是，這些都帶有爵位，在英國也是大有來頭的人物，都是接受或採取了以總經理為主導的方式來運作BBC。
1947到1952年擔任BBC董事長的Ernest E. D. Simon，出身工程企業，可能是BBC董事會歷史上第一個參與日常經營工作較多的董事長。這首先跟戰後英國社會的各方面重建需求有關，此外這個角色調整，也是獨立委員會的研究和建議下的結果。另外一個比較近的例子是Christopher Bland（1996–2001任職董事長），他是保守黨內閣任命的，但是卻主導董事會任命了一個有工黨身分的總經理Greg Dyke；他也曾經出面拒絕工黨對於更動BBC新聞節目時段的要求。
在這麼長一段的董事會/總經理架構之後，2006年BBC的治理架構出現重大變化，而主要的外在促因便是數位化和全球化的挑戰。當時董事會演變成比較純粹的信託式監理機關（改名為BBC Trust），董事改稱理事，總經理則變成更接近執行長的角色。但是十年後的2017，卻又往回頭調整，把信託會再改回董事會，還讓部分經營團隊的主管（包括總經理）進入董事會，於是董事會的經營管理角色又加重了。此外，監管任務明確改為外部的獨立傳播監管機關Ofcom負責，Ofcom也有更多政策制定或目標要求的空間。
為什麼公視治理架構需要彈性？
為什麼他們要把事情搞這麼複雜？詳細情形我們這裡不探討，但是可以歸納出一些重點（以下的討論就統一使用董事會的概念，將信託/理事會的階段一併納入，但排除這個階段比較特殊的一些設計）。
第一，雖然董事會長期被定位成內部監管機關，但是一直都有某個程度的決策角色，甚至涉入執行層次。這個應該跟董事會的成立性質有關。董事會的基本任務就是「保證BBC可以順利妥善完成公共服務的工作」，所以其實董事會是一種專業任命，而不是民意代表，也不像是股東代表。他們的職權由皇家憲章賦予，而不是民選賦予的，所以有點像是接受委託承擔特殊任務的專家。也因此，他們確實需要某種程度上進入決策工作。另外要補充一點，BBC的董事雖不一定專任，但都是有給職。
第二，中文裡面對regulator的感覺往往比較負面，但是其實它對監管對象的施為，有限制性（restrictive），但也有支持性（supportive）。事實上，歷來BBC董事會的施為反而以後者居多。換句話說，儘管董事會也有監督責任，但是更多時候，他們與經營/執行團隊之間的關係，更像是合作與支援的角色，目標就是順利推動和完成BBC的任務。
第三，所以BBC的任務宗旨「為公眾服務」永遠就是唯一的判準，董事長/董事會該做些什麼，跟總經理的關係是什麼，該怎麼分工，意見相左時該怎麼處理，都在這個首要宗旨之下來運作和調整，而不是鐵板一塊。另一方面，這項宗旨的具體目標，又是隨著國內外政治經濟環境以及社會需求而變動的。這時政府的角色就進來了（參見這個系列的第二篇文章）。有效能的政府理當審度當前以及可見未來的各種情況，訂定國家級的傳播政策和目標，而其中哪些該由或適合由BBC來執行，都應該適時提出政策目標。在這個政策目標之下，政府、董事會、經營團隊該怎麼互相連結以達成目標，也牽連到董事會和經營團隊之間的具體關係和合作方式。
好，在盡可能簡要（好像還是沒辦法太簡要XD）討論完BBC的案例之後，我們（終於可以）回到台灣脈絡。
台灣經驗的空白處
從一開始，台灣的公視法對於董事會與總經理的職責，就是採取一種大致區分、實質模糊重疊的設計。由於這樣的模糊，歷年來的修法建議，大多會主張有必要釐清，同時順應企業治理潮流，以及參考2006年BBC的轉型，傾向主張採取總經理/執行長制。
但正如上面討論的，董事長/董事會跟經營團隊之間的職責模糊，其實並不特別奇怪，也不一定就會出現問題，說不定還有其必要。反過來說，就算從法源釐清了是總經理/執行長制，實際上就會沒有問題了嗎？顯然也不可能。所以我認為重點不在法律上二選一，而是在我們的公視治理設計和運作，少了兩個關鍵環節。
第一，我們缺乏公共媒體的政策指引。這既是指一個比較長遠的、宏觀的、宗旨式的公共媒體政策，也是指短期的、策略性的、針對特定內外在情勢需求提出的具體政策和目標。這一直是台灣傳播領域發展的痛點，但這裡暫不展開。比較重要的是，如果我們此時此刻需要一個公共媒體，它的任務到底是什麼？這無法從學院理論，也無法從外國經驗中獲得答案，而必須從台灣自己的各種社會歷史條件中思考和制定。這個問題從1980年代有興建公共電視的呼聲開始，就應該辯論和回答的，至今仍是空白或模糊的。
第二，公視的董事會沒有具體的負責對象。前面提到，如果是一般公司，那麼董事會的負責對象就是全體股東。但BBC的設計並不是這樣，他們並不主張董事該像國會議員那樣直接向公民負責（即使是BBC Trust時期也不是），而把董事視為專家，他們是履行皇家憲章所賦予BBC執行特殊公共服務任務的一環，而且他們是有給職。這不僅讓董事會的運作有所依據，也能進行問責，更重要的是，他們會和經營團隊合作將BBC的任務一起放在肩膀上。
其實這兩個環節的補足和修正非常困難，因為它們不是修法就可以解決的，而是牽涉到整體政治環境、社會條件，甚至是文化問題。我在文章最後會回來討論。但現在，如果我們可以暫時擱置這兩個環節，那麼可以有條件地討論一下國際影音平台的爭議（這裡一定要特別說明，其實我們知道目前公視董事會內部對這個議題的意見存在分歧，但以下的討論只能分析性地用全稱的董事會來進行，希望讀者能夠明白）。
公視董事會應該和經營團隊站在一起
這次的國際影音平台計畫，如果是一整套國際傳播政策，且規模很大，那其實應該由行政院，甚至是總統等級先提出政策方針，行政院再交由專責部門（文化部和外交部）研擬具體政策目標，並送交立法院相關委員會（公聽或審查）。若認為公視是合適的執行單位，那麼就應該讓董事會和經營團隊都一起參與進來。
但如果只是某項既定政策下的執行項目，也已經放在特定部門的預算之下，那政府部門與公視經營團隊先行初步討論（無論是哪一方發動），或經營團隊先去找專家諮詢討論，我都認為並無不妥，因為這是執行面的工作。可以等到有具體合作或委託計畫了，再送董事會審查即可，沒有所謂「繞開」董事會的問題。
不過，這次爭議之所以難解，是因為一方面在政策層次，沒有完整且已經公開討論過的政策內容和目標設定（到底整體國際宣傳政策的目標和構想為何？）；另一方面在執行層次，該項計畫的預算規模卻相對龐大（雖然說要搞國際宣傳50億還是很少，但確實已經遠超過公視的預算規模了），以致於不宜簡單歸類為一般的委託或合作。
但無論如何，我仍然認為，其實只要大家都認可上面討論過的幾個公共媒體治理原則：董事會與經營團隊之間最好是彈性關係以及支援關係，那麼大部分的程序問題都可以很容易化解，也沒那麼嚴重。此次董事會和總經理之間的衝突，多少證明了彼此之間的不信任，以及一種共同體意識的不足。
在爭議出現之後，董事會召開會議針對國際影音平台案進行討論和投票，我個人覺得不是恰當的解決方式。如果要投票，那應該是針對總經理在處理這個案子的行政問題或疏失，更具體說，是對總經理的不信任投票，而不是對這個案子本身的投票──因為根本還沒成案（至於總經理在行政上的疏失到底有多嚴重，這個我了解不足，暫不討論）。如果公視董事會對於經營團隊啟動的案子（就算規模很大）都要在事先進行審查和同意，那我想雙方的互信不足也就其來有自；更不用說，這其實並不是董事會與經營團隊之間的適當關係。
但如果是要討論國際影音平台案，便不宜投票贊成或反對。因為嚴格來說，只要：一、這個計畫的目標基本上是符合「服務公眾」這個宗旨的；二、這個計畫對於協助公視獲取更多資源是有幫助的；那麼原則上董事會其實並沒有在這個階段就反對的理由。我認為處理這個案子比較理想的方式是，在糾正部分行政程序問題（如果真的有）之後，董事會應該和經營團隊站在一起，共同討論出一個對公視承接國際影音平台最有利的方案和條件，去跟文化部做協商，而不是因為程序問題就只決定要或不要。所謂最有利的方案和條件，當然要符合公共服務的基本精神，但同時也要能夠保證公視可以獲得足夠的資源。
PTS can help, and is helping
我的理由是，董事會和經營團隊的命運和任務其實是一樣的，應該要共同作戰，而不是制衡或監督。這一點對台灣的公視尤其重要，我稍後再回頭談。老實說，以台灣公視的處境，任何資源和表現機會都很重要，也很珍貴，這是優先議題，董事會應該要幫忙找出既能獲得資源，又能符合公視精神的方法。我們都知道這次的案子有很多問題，但至少要和經營團隊一起努力試試看，而不是把獨立自主擺在最前面，然後直接進入贊成或反對的階段。說得實際一點，讓公視有機會證明PTS can help, and is helping，50億會很有用，不要輕易放棄。（待續）
