公視國際頻道爭議中那些沒談清楚的事(二)

魏玓 AdiWei
8 min readAug 4, 2020

[公視國際頻道爭議中那些沒談清楚的事] 之二

文/魏玓

這次公視國際頻道爭議最常被論說的一點是:文化部的委託國際頻道案,是「沒收公視」、「把公視的獨立性踩在腳下」、「侵害公視獨立性」等等。持類似說法的人,一時有如過江之鯽,令人看了眼花撩亂精神錯亂(因為有些講很大聲的人,以前根本沒好好支持過公視,甚至還反對公共媒體精神哩,這個稍後再說)。即便是發起這個案子最後並主動撤銷的文化部,也不敢對這個命題有所質疑。

做為一個從學生時代就推動並支持公共媒體的人,我卻要在這個時機點說,這個命題,既不是真理,也不是一點都不能質疑的原則。獨立自主,其實沒那麼重要。怎麼說?

今天我們就來說說:公視的獨立性。

獨立自主不是公共媒體的本質

說公共媒體應該要獨立自主,應該是沒錯的。不過,獨立自主並不是公共媒體的「本質」。

讓我們回到公共媒體發源地的歐洲,公共媒體的本質是公共服務,也就是「為公眾而作」,用英文原文made for the public可能是比較清楚的。為了達成為公眾服務的目的,需要有兩個制度條件的支持,一個是財務機制,一個是治理機制,英文原文分別是financed by the public,以及controlled by the public。

這三項代表了公共媒體的基本要件,裡面並沒有使用獨立或自主這樣的概念,因為公眾才是這整個制度設計的主體,公共媒體的任何運作原則(包括獨立自主等等)都不是公共媒體先天的本質,而是為了達到服務公眾這個目的才存在的。

如果一旦我們把獨立自主看成是公共媒體的本質,不僅一方面公共媒體的獨立自主被無限上綱,變成了絕對的真理,不可質疑也不可討論,更不要說外力的介入(那就一定被視為干擾或侵犯)。我把這種看法稱之為「貞操式」的獨立自主,這是一種絕對的、本質化的概念。另一方面,把獨立自主看成是公共媒體本質,或是前提,會讓我們誤以為,只要維持公共媒體的獨立自主,它就會自動、好好地完成它的任務,於是手段變成了目的。

所以,我們應該釐清的第一件事情:獨立自主,對公共媒體來說,當然很重要,但它並不是公共媒體的本質,也不是討論公共媒體的必然前提。

獨立自主是一個相對的關係

我們要釐清的第二件事情是,獨立自主,是一個相對的關係,而不是靜態的、內在於公共媒體的事情。所謂相對的關係,意思是,公共媒體在執行其任務過程中,與其他相關部門之間的關係,所以是實務的、動態的原則。

如果公共媒體把獨立自主看成是內在的、靜態的原則,意思其實就是,別人都不要來管公共媒體,公共媒體自己管自己就好。好像獨立自主這回事已經在那裡了,一旦有任何力量想要介入公共媒體運作,就要警告、表態、抗拒、指控,然後「保護」住這個獨立自主,才能保護住公共媒體,然後才能保護住公共媒體要做的事。

事情,不是這樣的。

讓我們回想一下開頭說的,公共媒體的首要和唯一目的就是服務公眾,然而一個民主國家裡,有很多制度和機構都是設計用來服務公眾的,例如各級政府機關;公眾和這些制度與機構之間都有契約和委託關係。公共媒體不是唯一的制度和機構,而且也一樣跟公眾之間有某種委託關係。

雖然委託關係不同,運作邏輯不同,但公共媒體與政府之間,尤其是跟公共媒體的主管機關之間,一定存在某種連結,也就是某種制度性的關係。然而上述那種靜態、內在的獨立自主思維,卻不肯正視這層關係,甚至將任何公共媒體與政府之間的連結都視為是對公共媒體獨立自主的威脅,也就是對公共媒體的威脅。

其實,公共媒體沒有這麼獨特,也沒有這麼偉大。它仍然是服務公眾的整套制度和機構的一環。

政府與公共媒體的關係可以有很多種

這裡沒有要長篇大論,我只舉很簡單的例子。如果英國BBC是大家公認比較理想的公共媒體典型,那麼我們會發現,BBC與英國政府之間的關係史,始終交錯著對立衝突跟委託合作種種不同的連結,絕對不是互不干涉這樣的互斥、靜止關係。就說1990年代以來的廣電數位化吧,面對這麼大的挑戰,英國政府相關部門一直相當積極地制定各種國家級、戰略性數位化政策,而其中有很重要的一部分任務,就是委託BBC來執行。

政府有政策理念,BBC有能力執行,英國廣電數位化始得以順利推動。而這只是雙方連結分工的一例而已。畢竟,政府有政府的角色和功能,而且政府考量的公眾需求面向,肯定比媒體考慮的要複雜許多。由政府來制定大目標、大政策,其實很合理,也是效能政府的展現;而並沒有人因此會說,BBC的獨立自主這樣就被侵害或被踩在腳底下。

好,我想你很快可以回應,可是人家的委託或合作關係,跟我們的不同!意思就是說,就算我們接受政府與公共媒體之間應該也有某種委託或合作關係,但是如果程序不合理,那還是有問題啊!

一點也沒錯。

英國政府與BBC的合作連結案例,用最簡單的方式來說,特徵有三:第一,政府訂的是公共政策,是國家戰略,它有明確目標(例如在多少時間之內要達到多少百分比的收視戶數位化),也需要檢核成果,但是它不會干預實際的執行面,包括執行的人事、日常決策、實質計畫內容等等。如果該項政策關乎媒體呈現的內容(例如英國政府曾經制定提高兒童與青少年節目數量的政策目標),他們更不會去干涉BBC做什麼節目,怎麼做等等。

第二,政府訂了政策目標,並委託公共媒體去執行,就應該提供合理充足的預算。否則,就是又要馬兒跑又要馬兒不吃草,說難聽一點,就是裝笑維。當然,公共媒體內部有自己會計和稽核機制,來保證預算的合理使用;另外還有一個外部機制,也就是第三個特徵。

第三,國會的角色。英國是清楚的內閣制,前述的委託關係,其實還有國會的關鍵角色。政府的重大政策,又牽涉到預算動用,當然要有國會的討論和同意。所以英國政府的數位化政策,是經過國會討論和同意的,這也就避免了政府的偏頗或失當。當BBC負責執行該項政策,BBC跟政府變成合作夥伴,一同面對國會對執行結果的審查。

在這樣的一種相對和動態關係中,整套制度才運作得起來。而所謂公共媒體的獨立自主,才有實務上的價值和意義。

接著,讓我們回到台灣,尤其是最近的國際頻道爭議。

片面強調獨立自主對台灣公視沒有幫助

其實這篇文章前面說了許多對於獨立自主的偏頗態度,像是前提化、本質化、靜態化與內部化,講的就是台灣的狀況。

在台灣,因為我們才剛剛從威權時代過度到民主時代(跟英國比較起來,是「剛剛」沒錯啊),對於政府干預媒體的可能,有很大的陰影,也很容易被喚起,一般民眾也很容易理解。在這個脈絡下,獨立自主經常被視為是公視有如貞操般的本質,不能被討論,也不能被挑戰。所以政府的政策,很難或根本不能跟公視有關。公視要做什麼,公視自己決定,政府最好不要多說一句。多說一句,就很可能被視為干預,甚至是侵害公視的獨立自主。

而且,這樣一來,獨立自主(以及其對立面的政府干預)就很容易被拿來當做論說的材料,因為它太容易理解,太好用了。好用到,說的人都很理直氣壯,但到底只是拿來辯論、表態、攻擊,還是真的想要解決問題,就一時難以分辨(不過倒也不是不能分辨,我們只要看兩點:第一,大聲說政府不可以對公視做什麼的人,是不是一樣關心政府可以為公視做些什麼?第二,他們說了半天,有沒有提出具體可行的改進方案?)。

回到正題。當然,我不是說,政府總是清白的。恰恰好相反,至少在台灣,歷年來兩黨政府或政治人物還真的都露出過馬腳,想要染指公視的內部人事、決策,甚至內容。這讓我們要好好討論政府跟公視的關係,或者公視跟執行政策的關係,都變得非常非常困難,遑論要建立某種合理、良性的雙方合作關係。

然而,再怎麼困難,政府制定相關的廣電政策,並挹注公視資源、委託公視來執行,並不是一個不能存在的連結,並不一定就是一個侵害公視獨立自主的運作。如果我們因為上述那些偏頗的獨立自主思維,或者因為政府、政黨確有干預公視的可能或記錄,就放棄或杜絕任何政策性連結,那麼我們的政府永遠不可能提出像樣、負責的廣電政策,而我們的公視也永遠只能故步自封、原地踏步,如果憑著「獨立自主」四個字就想妥善達成「為公眾服務」的目標,註定將是緣木求魚。

如果我們能夠釐清並體認所謂獨立自主是做為公共媒體運作的原則和手段,也是動態和相對的關係下實踐出來的,那麼,我們就可以避免在討論相關問題時,總是一開始就排斥政府和公共媒體的可能連結,而產生的各種阻擋在處理實務問題之前的意識屏障。那麼,我們也就可以真正務實地進入所謂的程序問題,也就是政府和公視之間到底應該如何建立連結關係的討論。

這次文化部對建立國際頻道的規劃和執行,確實有很多問題和不當。但正如前面說了這麼多,我覺得,傷害公視的獨立自主,真的不是問題的關鍵。在文化部這一端,關鍵有二。第一,文化部想要用標案的方式來讓公視承接建立國際頻道的任務,這違反了上述英國案例特徵的第一項和第二項。標案是一個雙方關係不恰當,經費也非常不穩定的委託方法。這已經有批評者指出了,我就不再贅述(這麼不恰當的執行方式,出現在擔任過公視總經理的文化部長李永得任內,不僅令人失望,也不可思議)。

文化部第一個報告對象不應是公視董事會

第二個關鍵是,有很多針對文化部的批評(來自公視內部和外部),說是文化部沒有事先跟董事會溝通。我覺得這是錯誤的批評。英國的案例的第三點特徵告訴我們,其實文化部這項建立國際頻道或整個國際傳播政策,應該要事先報告的對象,不是公視基金會的董事會,而是立法院。立法院才是審視政府部門提出的政策和預算的專責單位。如果文化部能夠事先向立法院相關委員會報告這項政策和預算規劃,進入公開討論的程序,我相信爭議會少很多,而其中的不當之處,也應該會獲得修正。這才是整個委託關係和政策執行適當的第一步。

至於在公視這一端,那就是我要談的第三個主題:公視董事會和總經理(經營團隊)的關係,也就是公視的內部治理(待續)。

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魏玓 AdiWei

傳播是專業,影視是興趣,寫作是生活。